深化“證照分離”改革是落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署，深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化“證照分離”改革 進(jìn)一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》（以下簡稱“《通知》”），這是深化商事制度改革的重要成果，標(biāo)志著市場準(zhǔn)入和審批監(jiān)管體制進(jìn)一步完善，對進(jìn)一步厘清政府部門和市場主體的關(guān)系具有重大意義。

　　商事制度改革的主線就是重塑政府與市場的關(guān)系。圍繞政府和市場的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用這一改革主線，市場監(jiān)管部門深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的改革部署，創(chuàng)新求變，先后推出了注冊資本實(shí)繳制改認(rèn)繳制、年檢制改年報制、“先照后證、證照分離”“多證合一、一照一碼”、簡化住所登記、優(yōu)化名稱登記、推行電子登記、試行簡易注銷登記和創(chuàng)新市場監(jiān)管方式等一系列商事制度改革的舉措，有效降低了制度交易成本，激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力，提高了資源配置效率，大幅度增加了市場主體的供給。商事制度改革的紅利惠及民生，我國營商環(huán)境的世界排名得到了大幅度提升。

　　“證照分離”改革伊始，就是將商事登記前置審批后移，改變先經(jīng)核準(zhǔn)后發(fā)執(zhí)照的做法，降低市場準(zhǔn)入門檻，使創(chuàng)業(yè)者能夠以更快的速度和更低的成本領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，取得市場主體資格，繼而獲準(zhǔn)開業(yè)。“證照分離”的改革舉措，將商事登記前置審批事項(xiàng)，分批改為后置審批事項(xiàng)或取消，不僅直接降低了市場主體的準(zhǔn)入成本，也大大壓縮了審批權(quán)力的尋租空間。“證照分離”使原來的“重審批輕監(jiān)管”模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管模式，在強(qiáng)化監(jiān)管的同時，優(yōu)化市場主體注冊登記流程，推進(jìn)市場主體準(zhǔn)入準(zhǔn)營的便利性服務(wù)措施，使一些原來不能進(jìn)入市場的生產(chǎn)要素進(jìn)入市場，更大程度地發(fā)揮市場配置資源的決定作用，“證照分離”舉措一開始就抓住了改革的切入點(diǎn)，煥發(fā)了市場活力和商事主體的創(chuàng)造力，擴(kuò)大了商事制度改革的紅利效應(yīng)。

　　當(dāng)前，商事制度改革邁入“深水區(qū)”，高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的建設(shè)正在推進(jìn)，行政審批制度改革需要繼續(xù)深化。在市場經(jīng)營的特定行業(yè)和領(lǐng)域，“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”、“辦照容易辦證難”的問題沒有得到很好地解決，影響了市場主體投資創(chuàng)業(yè)的積極性。加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的時代要求，消解和破除制約高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制障礙，對包括“證照分離”舉措在內(nèi)的商事制度改革提出了新的要求。《通知》明確提出深化“證照分離”改革，進(jìn)一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力，因應(yīng)時勢，重點(diǎn)發(fā)力，必將進(jìn)一步推動完善要素市場化配置機(jī)制，推進(jìn)新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，促進(jìn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

　　深化“證照分離”改革，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)照后減證和簡化審批的改革內(nèi)容，用改革的方法破解市場機(jī)制運(yùn)行中的“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)”。諸如準(zhǔn)入門檻過高、審批環(huán)節(jié)過多等市場運(yùn)行的“堵點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”，本質(zhì)上是政府對市場的不當(dāng)干預(yù)，是制度成本過高的癥結(jié)。要進(jìn)一步放權(quán)于市場，還權(quán)于市場主體，減低市場主體、生產(chǎn)要素準(zhǔn)入和準(zhǔn)營的制度成本，降低企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”，提高市場的預(yù)期和信心。為此，《通知》針對不同行業(yè)和領(lǐng)域，規(guī)定了直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等改革舉措。取消審批后，市場主體（含個體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社）無需取得行政許可，取得營業(yè)執(zhí)照即可開展經(jīng)營。審批改為備案的行業(yè)，原則上實(shí)行事后備案，企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照即可開展經(jīng)營；確需事前備案的，企業(yè)完成備案手續(xù)即可開展經(jīng)營。實(shí)行告知承諾的，主管部門應(yīng)要依法列出可量化可操作、不含兜底條款的經(jīng)營許可條件、監(jiān)管規(guī)則和違反承諾的后果，一次性告知企業(yè)。對因企業(yè)承諾可以減省的審批材料，不再要求企業(yè)提供；對可在企業(yè)領(lǐng)證后補(bǔ)交的審批材料，實(shí)行容缺辦理、限期補(bǔ)交；對企業(yè)自愿作出承諾并按要求提交材料的，要當(dāng)場作出審批決定。對于重要工業(yè)產(chǎn)品（除食品相關(guān)產(chǎn)品、化肥外）確需采用生產(chǎn)許可證管理的15項(xiàng)事項(xiàng)，下放審批權(quán)限，便利企業(yè)就近辦理，優(yōu)化審批服務(wù)。

　　深化“證照分離”改革，應(yīng)強(qiáng)化系統(tǒng)集成和協(xié)同配套機(jī)制。商事制度改革舉措的落實(shí)，本質(zhì)上是一種協(xié)同治理機(jī)制，政府部門之間、政府部門與市場主體以及社會公眾之間形成了多主體、多向度的合作互動關(guān)系，這也是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求�！锻ㄖ�》要求，在持續(xù)推進(jìn)“先照后證”的改革進(jìn)程中，市場監(jiān)管部門牽頭編制和更新經(jīng)營范圍規(guī)范目錄，在辦理注冊登記時告知企業(yè)需要辦理的經(jīng)營許可事項(xiàng)，并及時將企業(yè)的登記信息推送相關(guān)主管部門。要最大程度尊重企業(yè)登記注冊自主權(quán)，對企業(yè)超范圍經(jīng)營非許可類業(yè)務(wù)的，市場監(jiān)管部門不予處罰，主管部門也不得以超范圍經(jīng)營為由限制其辦理許可事項(xiàng)或其他政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。在激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力，建設(shè)穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境方面，諸如登記部門、審批部門、稅務(wù)部門、社保部門、主管部門之間具有目標(biāo)的一致性，通過協(xié)調(diào)、溝通、聯(lián)合，甚至是通過集中的方式，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程�！锻ㄖ�》指出，強(qiáng)化企業(yè)電子證照信息的跨層級、跨地域、跨部門共享機(jī)制，相關(guān)主管部門應(yīng)及時將企業(yè)電子證照歸集至全國統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺、全國信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，推動實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門的電子證照互認(rèn)互信，在政務(wù)和商務(wù)活動中，凡是通過電子證照可以獲取的信息，不得再要求企業(yè)提供相應(yīng)材料。總之，“證照分離”改革措施需要整合部門利益、形成以規(guī)則為基礎(chǔ)的跨層級、跨部門、跨地域協(xié)同實(shí)施機(jī)制予以落實(shí)，提高改革集成效能和協(xié)同效應(yīng)。

　　深化“證照分離”改革，應(yīng)堅(jiān)守“放管服”改革的深刻內(nèi)涵，堅(jiān)持放管結(jié)合、放管并重�！白C照分離”后，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，既要防止“不批不管”“以批代管”現(xiàn)象，又要切實(shí)做好“放得下”與“接得住”、“放得開”與“管得好”。“證照分離”深化了行政審批領(lǐng)域的改革，對市場監(jiān)管水平提出了更高的要求。對此，《通知》強(qiáng)調(diào)，對于直接取消審批、審批改為備案的事項(xiàng)，原審批部門依法承擔(dān)起后續(xù)監(jiān)管職責(zé)；對于實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)的事項(xiàng)，由審批部門負(fù)責(zé)對持證經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管以及對無證經(jīng)營行為的查處。實(shí)行相對集中行政許可權(quán)改革或者綜合行政執(zhí)法改革的地區(qū)，按照省級人民政府制定的改革方案確定監(jiān)管職責(zé)、健全審批、監(jiān)管銜接機(jī)制。

　　深化“證照分離”改革，需要創(chuàng)新監(jiān)管方式，完善監(jiān)管方法，健全監(jiān)管規(guī)則。一要發(fā)揮信用監(jiān)管基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化市場主體的信用約束機(jī)制。在完善企業(yè)信用體系建設(shè)的同時，探索建立企業(yè)信用與自然人信用掛鉤機(jī)制，依法依規(guī)實(shí)施失信懲戒，將信用約束機(jī)制落實(shí)到企業(yè)高管、實(shí)際控制人和企業(yè)違法違規(guī)行為的獲益者，在此基礎(chǔ)上，建立健全嚴(yán)重違法責(zé)任企業(yè)及其人員的行業(yè)禁入制度，增強(qiáng)監(jiān)管威懾力。二要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，實(shí)施分類監(jiān)管。對一般行業(yè)領(lǐng)域，全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，持續(xù)推進(jìn)常態(tài)化部門聯(lián)合抽查；對直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)施全覆蓋重點(diǎn)監(jiān)管，強(qiáng)化全過程質(zhì)量管理，守牢安全底線。三要秉承審慎、包容、開放、公平的監(jiān)管理念，為發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用及競爭機(jī)制留出足夠空間。開放的市場經(jīng)濟(jì)體制需要開放包容的市場監(jiān)管體系，對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，實(shí)行包容審慎監(jiān)管模式，對輕微違法行為依法從輕、減輕或者免予行政處罰。四要增加監(jiān)管執(zhí)法方面的科技應(yīng)用，探索“智慧監(jiān)管”方法。深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等手段，預(yù)判風(fēng)險隱患，實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。五要健全監(jiān)管規(guī)則，分領(lǐng)域制定全國統(tǒng)一、簡明易行的監(jiān)管規(guī)則，建立健全技術(shù)、安全、質(zhì)量、產(chǎn)品、服務(wù)等方面的國家標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)管提供明確指引。對于企業(yè)違反備案規(guī)定依法查處，違反承諾的責(zé)令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承諾的要依法撤銷許可，構(gòu)成違法的依法處罰�？傊�，完善市場監(jiān)管體系就是從原有的發(fā)證、檢查、處罰的監(jiān)管模式中走出來，在便利市場準(zhǔn)入的同時，形成嚴(yán)格監(jiān)管和公正執(zhí)法的穩(wěn)定預(yù)期，促進(jìn)各類市場主體公平競爭，優(yōu)勝劣汰，管出公平、管出活力，管出效率。 （中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 王克玉）