北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 劉凱湘

　　醞釀已久的市場主體登記管理制度改革終于迎來了重大立法成果。2021年8月24日，國務(wù)院正式發(fā)布了《中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例》（以下簡稱條例）。這是我國市場主體以致整個商事立法中的重大舉措，對于我國市場主體的規(guī)范、市場行為的規(guī)制、市場誠信的建立等具有十分重要的意義。

　　我國原有的市場主體登記管理法律體系是由各類市場主體單獨(dú)立法的系列法規(guī)組成。此種分散式的市場主體登記管理制度立法模式有其歷史背景，按照“成熟一個制定一個”的需求進(jìn)行，但是存在規(guī)范重疊、體系不清、相互抵牾的缺陷，且這些缺陷隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯得越來越明顯，增大了深化市場主體登記管理制度改革和鞏固改革成果的制度成本。為鞏固已有的改革成果，并且為進(jìn)一步改革奠定制度基礎(chǔ)，需解決商事登記立法分散，不同市場主體登記規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序不統(tǒng)一，效力不明確等問題。作為我國第一部統(tǒng)一的市場主體登記管理行政法規(guī)的《條例》應(yīng)運(yùn)而生。

　　為實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)，《條例》承擔(dān)著使市場主體登記管理制度的規(guī)范統(tǒng)一、便捷高效雙重任務(wù)�！耙�(guī)范統(tǒng)一”和“便捷高效”是《條例》第四條明確規(guī)定的市場主體登記管理應(yīng)當(dāng)遵循的原則。政在簡不在繁，《條例》最大限度地抽取不同市場主體登記規(guī)則的公因式從而使規(guī)范趨于統(tǒng)一，避免贅余和不必要的差別對待，能夠降低市場主體辦理登記的成本。作為“放管服”改革的重要組成部分，市場主體登記制度改革自2013年啟動以來，經(jīng)過珠海橫琴特區(qū)、深圳特區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)、海南自貿(mào)區(qū)等多地探索試點(diǎn)，形成了行政確認(rèn)、簡易注銷等相對成熟的改革舉措。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為落實(shí)“便捷高效”原則，《條例》采取了放松事前審查和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管相結(jié)合的路徑。《條例》的創(chuàng)新之處與亮點(diǎn)頗多，舉其要者，如：

　　一、事前審查的寬松化

　�。ㄒ唬┩怀鲂姓�確認(rèn)屬性。

　　《條例》總結(jié)“證照分離”改革經(jīng)驗(yàn)，區(qū)分了市場主體資格和經(jīng)營資格，以明確市場主體登記行為的法律性質(zhì)。《條例》第十四條將經(jīng)營范圍分為一般經(jīng)營項(xiàng)目和許可經(jīng)營項(xiàng)目。除經(jīng)營范圍中屬于在登記前依法須經(jīng)批準(zhǔn)的許可經(jīng)營項(xiàng)目外，市場主體在申請登記時自主申報(bào)經(jīng)營范圍，登記機(jī)關(guān)不作審查。自登記機(jī)關(guān)簽發(fā)營業(yè)執(zhí)照之日起，市場主體就可以從事一般經(jīng)營項(xiàng)目。

　　《條例》突出了市場主體登記行為的行政確認(rèn)屬性。市場主體登記行為的行政確認(rèn)屬性，是放松事前審查的理論前提。采取何種組織形式從事商業(yè)活動，屬于我國法律允許和保障的公民營業(yè)自由的范疇。法律規(guī)定的市場主體登記制度，是以保護(hù)、服務(wù)和促進(jìn)市場主體利益為目的進(jìn)行的管理活動，而市場主體登記的行政確認(rèn)是市場主體享有這類保護(hù)、服務(wù)和促進(jìn)的前提。行政確認(rèn)行為具有三個特點(diǎn)：嚴(yán)格的羈束性、被動的審查對象和形式主義的審查標(biāo)準(zhǔn)。《條例》第十九條規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對申請材料進(jìn)行形式審查。對申請材料齊全、符合法定形式的予以確認(rèn)并當(dāng)場登記�！钡怯洐C(jī)關(guān)的審查對象為申請人提交的申請材料，采取形式主義的審查標(biāo)準(zhǔn)，而且登記行為的作出具有嚴(yán)格的羈束性，即“申請材料齊全、符合法定形式”則予以確認(rèn)并登記。登記信息來自于申請材料，申請人應(yīng)當(dāng)對提交材料的真實(shí)性、合法性和有效性負(fù)責(zé)，有利于登記機(jī)關(guān)提高登記效率。

　　（二）建立簡易注銷制度。

　　《條例》在總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)成果基礎(chǔ)上，針對未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者已將債權(quán)債務(wù)清償完結(jié)的市場主體建立了簡易注銷制度，從而創(chuàng)立了退出市場的便捷通道。簡易注銷適用的前提條件是：（1）未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者已將債權(quán)債務(wù)清償完結(jié)；（2）未發(fā)生或者已結(jié)清清償費(fèi)用、職工工資、社會保險(xiǎn)費(fèi)用、法定補(bǔ)償金、應(yīng)繳納稅款（滯納金、罰款）；（3）全體投資人書面承諾對上述情況的真實(shí)性承擔(dān)法律責(zé)任。除個體工商戶外的市場主體注銷登記前，承諾書及注銷登記申請需要通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示20天。個體工商戶的簡易注銷不存在公示期，僅規(guī)定了稅務(wù)等有關(guān)部門的10天異議期。排除適用簡易注銷的情形則包括：（1）注銷依法須經(jīng)批準(zhǔn)的；（2）市場主體被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉、撤銷的；（3）被列入經(jīng)營異常名錄的。

　　與普通注銷程序相比，簡易注銷程序?yàn)榉�合條件的市場主體提供了便捷高效的退出渠道。采取簡易注銷程序時，市場主體不需要提交清算報(bào)告，不需要先清算再注銷，可以極大地降低退出市場的成本。簡易注銷制度用公示制度和信用承諾制度取代清算制度，可以保護(hù)市場主體可能存在的債權(quán)人，較好地實(shí)現(xiàn)了效率和安全的平衡。

　�。ㄈ�）建立歇業(yè)制度。

　　《條例》建立了歇業(yè)制度�！靶獦I(yè)”是我國原有市場主體登記法規(guī)中的概念，但是《條例》賦予了“歇業(yè)”新的法律意義。歇業(yè)不再是被登記機(jī)關(guān)打擊和否定的應(yīng)當(dāng)避免的行為，而是法律允許市場主體基于自身經(jīng)營計(jì)劃做出的主動安排。市場主體在存續(xù)期間遇到天災(zāi)、疫情等不可抗力或其他現(xiàn)實(shí)困難而暫時無法開展經(jīng)營活動時，向登記機(jī)關(guān)申請保留其主體資格，不按自行停業(yè)處理，待情況好轉(zhuǎn)后重新啟動經(jīng)營。市場主體選擇辦理歇業(yè)之后，可以中止自身經(jīng)營活動，甚至不需要登記住所（經(jīng)營場所），只需提供歇業(yè)期間法律文書送達(dá)地址。辦理歇業(yè)登記的市場主體可以用極低的成本維持自身主體資格存續(xù)，避免將來重新申請開業(yè)登記的麻煩，可以隨時申請恢復(fù)營業(yè)狀態(tài)，能夠滿足市場主體便捷高效地安排自身經(jīng)營計(jì)劃需求。

　　二、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

　　如果缺乏對不誠信行為的制約和打擊，便利市場主體設(shè)立、降低市場準(zhǔn)入條件的善因也會導(dǎo)致市場環(huán)境惡化、危害交易安全的惡果�！皩掃M(jìn)”與“嚴(yán)管”相結(jié)合，才能兼顧效率與安全。《條例》為實(shí)現(xiàn)上述立法目的，建立了以下制度：

　�。ㄒ唬┰O(shè)立撤銷登記制度。

　　《條例》第四十條到四十二條規(guī)定了撤銷登記制度。在形式審查原則下，登記機(jī)關(guān)難以自主發(fā)現(xiàn)虛假登記。申請人提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)取得市場主體登記時，由于登記信息的公示性，虛假登記會影響第三人的利益。撤銷登記制度，是登記機(jī)關(guān)經(jīng)第三人申請而被動調(diào)查虛假登記的事后救濟(jì)制度。

　　經(jīng)受虛假市場主體登記影響的第三人申請，登記機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查確認(rèn)或者經(jīng)過法定程序，有權(quán)撤銷虛假的市場主體登記。在該市場主體和相關(guān)人員無法聯(lián)系或者拒不配合時，登記機(jī)關(guān)無法進(jìn)行調(diào)查以確定是否存在虛假登記情況。為確保撤銷登記申請人的權(quán)益不受損害，《條例》規(guī)定了推定存在虛假登記的異議程序。登記機(jī)關(guān)可以將相關(guān)市場主體的登記時間、登記事項(xiàng)等通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示，市場主體及其利害關(guān)系人在公示期內(nèi)沒有提出異議的，登記機(jī)關(guān)可以撤銷其市場主體登記。被撤銷的市場主體登記的直接責(zé)任人需要承擔(dān)個人責(zé)任，自市場主體登記被撤銷之日起3年內(nèi)不得再次申請市場主體登記。

　　（二）推行主動監(jiān)管。

　　《條例》第三十八條規(guī)定了市場主體登記事項(xiàng)的主動監(jiān)管制度，包括分級分類監(jiān)管制度和“雙隨機(jī)、一公開”制度。強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管，就是強(qiáng)調(diào)對市場主體經(jīng)營過程中的違法和不誠信行為的監(jiān)管。市場是市場主體經(jīng)營行為的最有效監(jiān)督者，但是信息不對稱是市場發(fā)揮監(jiān)督作用的最大障礙。登記事項(xiàng)是市場主體有義務(wù)向市場提供的最基本信息，事中事后監(jiān)管制度旨在用行政監(jiān)管手段克服信息不對稱問題，以幫助市場充分發(fā)揮對市場主體的監(jiān)督作用。分級分類監(jiān)管，是以信用制度為核心的監(jiān)管模式，旨在提高監(jiān)管效率。登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)平臺優(yōu)勢，利用國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等信用信息數(shù)據(jù)庫，根據(jù)市場主體的信用風(fēng)險(xiǎn)狀況實(shí)施分級分類監(jiān)管�！半p隨機(jī)、一公開”是2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》中要求在全國全面推行的監(jiān)管模式。對登記事項(xiàng)的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度與分級分類監(jiān)管相互補(bǔ)充、相互支持，在提高監(jiān)管效率的同時保障監(jiān)管的公正性。

　　可以相信，《條例》的頒布與施行將極大地促進(jìn)我國市場主體登記制度便捷化、高效化、統(tǒng)一化與現(xiàn)代化，進(jìn)而起到促進(jìn)整個市場交易有序化、效率化、誠信化的積極作用。

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